„Nie będzie pokazu jedności na szczycie NATO” [WYWIAD]

Zdjęcie: https://www.euractiv.pl/section/bezpieczenstwo-i-obrona/interview/nie-bedzie-pokazu-jednosci-na-szczycie-nato-wywiad/

„5 proc. PKB na obronność to cel niezwykle ambitny. Niektóre państwa będą miały ogromne trudności z jego osiągnięciem – nie tylko z powodu ograniczeń budżetowych”, wskazuje w rozmowie z EURACTIV.pl dr Beata Górka-Winter z Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego.

Aleksandra Krzysztoszek, EURACTIV.pl: Rozpoczął się szczyt NATO, którego głównym tematem mają być wydatki na obronność. Propozycja szefa Sojuszu Marka Ruttego przewiduje podniesienie celu dotyczącego wydatków do 5 proc. PKB, w ramach czego 3,5 proc. PKB miałoby trafiać bezpośrednio na obronność, a kolejne 1,5 proc. na wydatki luźniej powiązane z bezpieczeństwem i obroną. Co to w praktyce oznacza?

Dr Beata Górka-Winter: Rzeczywiście, według założeń końcowy komunikat ze szczytu ma podkreślać kwestię wydatków obronnych – to ma być jego główny punkt. Nowy cel ma składać się z dwóch części: 3,5 proc. PKB na tzw. core spending, czyli wydatki na realizację zdolności wojskowych określonych w planach regionalnych NATO, oraz 1,5 proc. na infrastrukturę krytyczną.

Te 3,5 proc. dotyczy typowo militarnych inwestycji. NATO przyjęło niedawno regionalne plany obronne i teraz trzeba je uzupełnić konkretnymi zdolnościami operacyjnymi – zgodnie z ich założeniami. Widzimy już, iż państwa, zwłaszcza na wschodniej flance, podejmują w tym kierunku poważne inwestycje. Ale zagrożenia ze strony Rosji są dziś powszechne – nie tylko wojskowe, ale także hybrydowe – dlatego przygotowania są szerokie.

Jeśli chodzi o tę drugą część – czyli 1,5 proc. – chodzi między innymi o wydatki na infrastrukturę krytyczną, w tym także energetyczną. Potrzebujemy nie tylko czołgów i systemów obrony przeciwlotniczej, ale też sprawnej infrastruktury transportowej – dróg, mostów, kolei – która umożliwi szybkie i bezpieczne przerzuty sprzętu. Wojna w Ukrainie jasno pokazała, jak ważne są te „okołowojskowe” inwestycje.

Warto przy tym przypomnieć, iż to wcale nie jest nowy pomysł. Propozycja zaliczania wydatków infrastrukturalnych do obronnych została zgłoszona już wiele lat temu – m.in. przez Niemcy, podczas jednej z konferencji monachijskich. Wówczas proponowano podział: 2 proc. na armię, 1 proc. na infrastrukturę.

To podejście wynika m.in. z doświadczeń misji wojskowych – zarówno na Bałkanach, jak i w Afganistanie. Tam od razu rzucały się w oczy braki infrastrukturalne – można mieć sprzęt wojskowy, ale bez dróg nie da się go użyć. To są bardzo praktyczne wnioski – i dobrze, iż one wracają do debaty politycznej.

Niemcy już od początku postulowali, iż to, co robią na Bałkanach czy w Afganistanie — wszystkie inwestycje, które tam realizują — to przecież także inwestycje, które pozostaną w tych krajach i będą służyły ich bezpieczeństwu. Można pod to podciągnąć choćby tworzenie miejsc pracy, bo przecież gdy ludzie mają pracę, poprawia się ich status ekonomiczny, a to powoduje mniejsze zaangażowanie w działania partyzanckie czy bojowe. Gdyby podejść do tego kreatywnie, wiele obszarów można by zakwalifikować jako część tych 1,5 proc. wydatków obronnych — to był właśnie pomysł Niemiec.

Dziś ten wskaźnik wzrósł do 5 proc., oczywiście ze względu na okoliczności, ale to przez cały czas propozycja niemiecka. Co więcej, ostatnio Niemcy zmieniły stanowisko w kwestii wydatków zbrojeniowych — mamy jasną deklarację ministra spraw zagranicznych. Niemcy w końcu przyjęły do wiadomości zarzuty, które Trump im zawsze stawiał — iż wydają za mało na obronę, chociaż w realnych liczbach nie jest to aż tak mało.

Nowy cel budzi jednak kontrowersje – m.in. w Hiszpanii, która w negocjacjach z Ruttem uzyskała klauzulę wyłączenia. Z kolei USA – choć same postulują większe zaangażowanie sojuszników – wskazują, iż ich ten cel nie dotyczy, bo już od dawna wydają najwięcej na NATO.

I mają rację – Europa przez lata korzystała z amerykańskiej ochrony, nie inwestując wystarczająco we własne siły. Horyzont czasowy na osiągnięcie nowego celu jest jednak dość długi – według najnowszych informacji terminem ma być 2035 rok. To daje 10 lat.

Tylko iż na osiągnięcie progu 2 proc. PKB, przyjętego w na szczycie w Newport, państwa też miały dekadę – a i tak przyspieszyły dopiero w ostatnich latach i to częściowo pod wpływem presji ze strony Donalda Trumpa.

Rzeczywiście, te 5 proc. to w dużej mierze deklaracja polityczna, sygnał wysłany do USA i administracji Donalda Trumpa, iż Europa poważnie traktuje swoje zobowiązania. Ale trzeba też przyznać, iż jest to cel niezwykle ambitny. Niektóre państwa będą miały ogromne trudności z jego osiągnięciem – nie tylko z powodu ograniczeń budżetowych, ale też ze względu na tempo realizacji inwestycji. Zakupy sprzętu czy modernizacja infrastruktury to projekty wieloletnie.

Warto też podkreślić, iż procent PKB to wskaźnik często mylący. Na przykład Polska, przy wydatkach na poziomie 4,7 proc. PKB, przeznacza około 30 mld euro rocznie. Hiszpania – mimo niższego wskaźnika procentowego – w ujęciu bezwzględnym może wydawać więcej. To pokazuje, iż porównania oparte wyłącznie na procentach nie zawsze oddają realny poziom zaangażowania.

Na co państwa przeznaczą zwiększone środki na obronność? Jakie są priorytety?

W wielu krajach dużą część budżetu pochłaniają wydatki osobowe: pensje, szkolenia, systemy emerytalne. Dziś mamy do czynienia z armiami zawodowymi, a nie – jak dawniej – z poborowymi. Utrzymanie profesjonalnego żołnierza jest znacznie droższe. W niektórych państwach wydatki osobowe sięgają choćby 70 proc. budżetu obronnego.

Dlatego tak ważne jest, aby część tej nowej puli – zwłaszcza ta „infrastrukturalna” – została przeznaczona na rozwój przemysłu zbrojeniowego. Po latach tzw. „dywidendy pokojowej” wiele zakładów nie było przygotowanych do produkcji na skalę odpowiadającą zagrożeniu ze strony Rosji. A przecież zapotrzebowanie na amunicję, sprzęt czy komponenty rośnie wprost proporcjonalnie do siły przeciwnika. I na to musimy odpowiedzieć.

Jeśli więc liczymy zapotrzebowanie z uwzględnieniem tego potencjału, to widać wyraźnie, iż brakuje nam sprzętu i amunicji. Przypomnę, iż wojna na Ukrainie trwa i nic nie wskazuje, by miała się gwałtownie zakończyć. Produkcja zbrojeniowa musi więc nabrać dużo większej dynamiki niż dotychczas. Przez lata nie spodziewaliśmy się wojny konwencjonalnej – nie planowaliśmy jej, nie przygotowywaliśmy się na nią. I właśnie w tym kontekście te 1,5 proc. nabiera kluczowego znaczenia.

Istotne jest również to, ile realnie wydajemy i na co – czy są to głównie wydatki osobowe, czy inwestycje w nowy sprzęt i technologie. To właśnie nowe technologie mogą dać nam przewagę na polu walki – w terminologii NATO określane jako disruptive technologies, czyli przełomowe, zmieniające reguły gry.

Na Ukrainie widzimy, iż taką rolę odgrywają drony. Wiele państw sojuszniczych deklaruje już inwestycje w rozwój przemysłu dronowego. W tym obszarze niestety jesteśmy mocno opóźnieni. Ukraina podpisuje umowy m.in. ze Szwecją, a w Polsce pojawiają się inicjatywy, jak ta z Rzeszowa, zainicjowana przez marszałka Kowala.

Drony będą więc jednym z kluczowych kierunków rozwoju, ale nie możemy zapominać o produkcji amunicji – wciąż bardzo ograniczonej. W ostatnich latach kilka przedsiębiorstw zdołało faktycznie ruszyć z produkcją na większą skalę.

Kolejnym priorytetem powinna być obrona przeciwlotnicza i przeciwrakietowa. Widzimy, jak duże zniszczenia Rosja potrafi zadać przy użyciu swoich środków napadu powietrznego – rakiet, dronów, samolotów. Dlatego państwa NATO muszą znacząco zainwestować również w ten obszar. Trzeba przy tym podkreślić, iż są to jedne z najdroższych systemów zbrojeniowych.

Przykładem może być Izrael – kraj o wysokim poziomie rozwoju technologicznego i gospodarczego, który mimo to przez cały czas korzysta z dotacji amerykańskich, by rozbudowywać swój system obrony powietrznej przed zagrożeniem ze strony Iranu czy Hamasu. Te systemy są skrajnie kosztowne, dlatego kooperacja transatlantycka jest tu kluczowa.

Można więc zadać pytanie,czy proporcja 3,5 proc. do 1,5 proc. jest rzeczywiście adekwatna. W sektorze przemysłu zbrojeniowego mamy ogromne niedoinwestowanie i wieloletnie zapóźnienia. Europa przez lata zaniedbała ten obszar, a reaktywacja wielu branż będzie bardzo kosztowna i czasochłonna.

Trzeba jeszcze wspomnieć o jednym, często pomijanym, ale niezwykle ważnym aspekcie: racjonalizacji wydatków. Chodzi o to, by pieniądze przeznaczone na obronność nie były marnotrawione. W krajach demokratycznych funkcjonują audyty, które pozwalają ocenić, jak wydawane są środki. I niemal corocznie pojawiają się raporty wskazujące na istotne marnotrawstwo – mimo iż armie często same deklarują niedobory finansowe.

W wielu państwach próbowano ten problem ograniczyć poprzez outsourcing, czyli przekazywanie części zadań prywatnym firmom. Ale przez cały czas pozostają obszary, które wymagają poprawy – nie tylko w samych siłach zbrojnych, ale także w funkcjonowaniu ministerstw obrony jako instytucji publicznych.

Właściwie każde państwo mogłoby dziś znaleźć sfery, w których racjonalizacja wydatków byłaby możliwa i konieczna. Również na poziomie sojuszniczym warto szukać synergii. Wspólne zakupy uzbrojenia mogą generować efekt skali i obniżać koszty. W tym zakresie Unia Europejska może znacząco wesprzeć NATO.

W jaki sposób?

Współpraca UE i NATO jest dziś ważniejsza niż kiedykolwiek wcześniej – nie tylko na poziomie misji wojskowych, jak to miało miejsce w Afganistanie czy na Bliskim Wschodzie, ale także w sensie operacyjnym i strategicznym.

To ważne, bo niezależnie od tego, czy celem będzie 5 proc. czy 10 proc. PKB, pieniądze trzeba skądś wziąć. A to właśnie UE, dzięki wspólnej polityce i funduszom, może skutecznie je skumulować – zachęcając państwa członkowskie do współpracy, wspólnych zakupów, przesuwania środków z innych funduszy. Przykładem jest KPO, gdzie już dziś dopuszczono możliwość przeznaczenia znacznych kwot na wydatki zbrojeniowe.

Mamy potencjał, żeby zachęcić prywatnych przedsiębiorców i duże europejskie fundusze kapitałowe do inwestowania w sektor obronny w Europie. Dotąd nie było takiej tradycji – ani prywatne banki, ani choćby Europejski Bank Inwestycyjny nie udzielały pożyczek ani nie wspierały zbrojeń.

Dziś to się zmienia. Zapadła decyzja, iż tego rodzaju inwestycje mogą być wspierane, zwłaszcza w obszarze infrastruktury, która – jak już wspominałam – jest absolutnie kluczowa. Infrastruktura to przecież także schrony dla ludności cywilnej, bez których bardzo trudno funkcjonować w warunkach wojennych. Widzimy to wyraźnie na Ukrainie.

Gdyby nie to, iż Ukraińcy ad hoc organizowali schronienia dla obywateli, ofiar byłoby znacznie więcej. I nie chcielibyśmy uczyć się tego na własnej skórze – iż w razie zagrożenia nie mamy odpowiedniego zaplecza. Wiemy, iż sytuacja w niektórych krajach frontowych jest dramatyczna. W Polsce te działania również funkcjonują bardzo słabo – realne możliwości schronienia nie obejmują choćby 100% ludności, a wiele miejsc, które mają być schronami, nie jest w ogóle wyposażonych w sposób umożliwiający dłuższy pobyt w minimalnym komforcie.

Jest więc ogrom pracy i inwestycji do wykonania – także na poziomie europejskim. I tu bardzo wiele zależy od instytucji unijnych – Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego. Unia, co warto podkreślić, mocno się w tej sprawie zmobilizowała – mamy opublikowaną białą księgę, nowy instrument STEP i wiele innych, mniejszych inicjatyw.

Natomiast moją wątpliwość budzi zbyt głęboka ingerencja w detale. Przykładowo w jednej z propozycji przewiduje się, iż 65–70 proc. komponentów sprzętu wojskowego musi pochodzić z Unii Europejskiej. I tu rodzi się pytanie: czego tak naprawdę chce Unia? Bo jeżeli instytucje wywiadowcze ostrzegają, iż Rosja może nas zaatakować w ciągu kilku lat, to najważniejsze powinno być tempo – szybkość zakupów, tempo dozbrajania armii, odbudowywania zdolności, które utraciliśmy w ciągu ostatnich trzech dekad.

Tymczasem pojawia się presja, żeby ograniczyć zakupy spoza Unii – na przykład z USA czy Korei Południowej, z których korzysta w tej chwili Polska. Pytanie brzmi: co jest naszym priorytetem? Wymuszanie zakupów w Europie czy jak najszybsze zwiększenie zdolności obronnych? Bo dziś te dwa cele są ze sobą sprzeczne. I zamiast skupić się na dozbrajaniu armii, wchodzimy w audyty i biurokratyczne sprawdzanie, skąd pochodzi dany komponent – z Ameryki, Korei, Turcji czy jeszcze innego kraju.

To niezrozumiałe, iż przy tak ograniczonych środkach, jakie przeznaczamy, Unia tworzy dodatkowe bariery. Weźmy chociażby program EDIP – European Defence Investment Programme – który ma budżet raptem 1,5 miliarda euro, i to jeszcze z restrykcjami dotyczącymi pochodzenia komponentów. To mało sensowne.

Oczywiście pozytywne jest to, iż powstają wspólne programy, mechanizmy dofinansowania i wspólne zakupy. Ale jeżeli nie zredukujemy tych barier biurokratycznych, nie wykorzystamy w pełni potencjału. A przecież bez współpracy Unii i NATO nie będzie bezpiecznej Europy – to jest oczywiste.

Unia ma tu ogromne pole działania – chociażby poprzez program mobilności wojskowej, który ma usprawnić transport sprzętu wojskowego między krajami członkowskimi, eliminując przeszkody graniczne czy infrastrukturalne. Unia może więc naprawdę dużo wnieść, jeżeli nie utknie w biurokratycznych detalach. Mam nadzieję, iż podczas nadchodzącego szczytu kooperacja z Unią zostanie wyraźnie podkreślona, a europejski wysiłek obronny doceniony. Bo on naprawdę ma znaczenie – także w kontekście wsparcia dla Ukrainy.

Gdyby nie działania Unii – kolejne pakiety sankcji (już 18 od początku wojny), wsparcie finansowe, pomoc uchodźcom – Ukrainy mogłoby dziś już nie być. Rosyjska gospodarka odczuwa skutki sankcji coraz mocniej – zwłaszcza w sektorach motoryzacyjnym, technologicznym. Wycofanie się zachodnich firm z Rosji to cios dla jej potencjału modernizacyjnego. Dlatego potrzebujemy jeszcze ściślejszej współpracy między Unią a NATO.

Czy spodziewa się Pani, iż podczas rozpoczynającego się szczytu ostatecznie dojdzie do porozumienia w sprawie nowego celu wydatków? Czy deklaracja, o której mówiono, się utrzyma? A może czeka nas powtórka z 2018 roku, kiedy prezydent Trump groził opuszczeniem NATO?

Myślę, iż dziś Ameryce nie opłaca się opuszczać NATO – zwłaszcza iż angażuje się w kolejną wojnę na Bliskim Wschodzie i może realnie potrzebować wsparcia sojuszników, choćby jeżeli nikt się do tego nie pali.

Możliwe, iż deklaracja się utrzyma, ale zostanie złagodzona – na przykład w postaci zapisu, iż państwa „będą dążyć” do osiągnięcia celu 5 proc.

Jeśli chodzi o 1,5 proc., które ma trafić między innymi na infrastrukturę – tu jest spore pole do elastycznego podejścia. Na przykład jeżeli budujemy szpital, możemy wykazać, iż w razie wojny będzie to szpital polowy.

Zakup wyposażenia ratującego życie również może zostać zakwalifikowany jako wydatek o charakterze wojskowym. Drogi i mosty będą wykorzystywane przez wojsko – więc również można to wliczyć.

Czy zbombardowanie Iranu przez Stany Zjednoczone może stać się kolejną zapalną kwestią wśród sojuszników? Mark Rutte na konferencji przed szczytem wypowiadał się dość koncyliacyjnie, mówiąc, iż nie można dopuścić, aby Iran miał program nuklearny, ale nie krytykując USA.

Nie przypuszczam, iż sojuszników to podzieli, bo jesteśmy już w innym momencie historii. Dwadzieścia lat temu mieliśmy Afganistan, Irak, szokujące ataki na World Trade Center. Przez dwie dekady państwa europejskie angażowały swoje wojska i sprzęt w misje w Afganistanie i Iraku. Wiele krajów, w tym Polska, miało wojska w obu miejscach.

To kosztowało nas bardzo dużo i odciągnęło od ważnych dla nas spraw, zwłaszcza w naszym regionie, gdzie Rosja wykorzystała to zaangażowanie Zachodu na Bliskim Wschodzie, by spokojnie rozbudować swój potencjał i rozwijać działania hybrydowe.

Sprawa zaangażowania się USA w konflikt między Izraelem a Iranem jak najbardziej może jednak wywołać spory podczas szczytu NATO Nie znamy planów Trumpa, nie wiemy, jak potoczą się relacje. jeżeli Trump będzie próbował wymusić na Europie większe zaangażowanie, tak jak George Bush kiedyś wymusił udział w operacji Iraqi Freedom, możemy spodziewać się napięć — szczególnie iż kilka państw poparło USA, a kilka — jak Francja czy Niemcy — się odcięło, co wywołało poważne awantury.

Europejskie interesy są zagrożone, zwłaszcza w kwestii transportu surowców energetycznych przez cieśninę Ormuz, co jest najważniejsze dla nas, szczególnie po odcięciu się od rosyjskich surowców. To bezpośrednio uderza w nasze interesy.

A czy Ukraina może się poczuć się na tym szczycie nieco zignorowana? Na kilku poprzednich natowskich szczytach odgrywała dużą rolę i była zapraszana na ważne spotkania. Tym razem będzie w cieniu i trudno oprzeć się wrażeniu, iż powodem jest obecność na szczycie Donalda Trumpa.

Dopóki prezydentem USA będzie Trump, to rzeczywiście sytuacja dla Ukrainy będzie trudna. Relacje między Trumpem a Zełenskim nie są przyjacielskie, więc większa rola Ukrainy na szczycie czy kwestia członkostwa w UE albo NATO jest na razie odsunięta na bok.

Państwa europejskie przez cały czas zobowiązują jednak się do wspierania Ukrainy. W planowanej deklaracji jest mowa o uwzględnieniu pomocy dla Ukrainy we wspomnianym 1,5 proc. PKB na wydatki okołowojskowe.

Na pewno Ukraina nie będzie jednak gwiazdą tego szczytu, choć można spodziewać się, iż pojawią się jakieś nowe inicjatywy, zwłaszcza po ostatniej udaremnionej próbie zamachu na Zełenskiego.

Kilka lat temu obroniłam pracę magisterską, w której postawiłam tezę, iż dużą rolę w tym, iż Trump nie wycofał USA z NATO, a choćby w pewnym stopniu zmienił swoją postawę wobec Sojuszu w trakcie pierwszej kadencji, odegrał wpływ ówczesnego szefa NATO Jensa Stoltenberga. Teraz mamy nowego sekretarza generalnego — Marka Ruttego, dla którego to będzie pierwszy szczyt NATO i bardzo zależy mu, żeby to wydarzenie było pokazem jedności. Czy uda mu się to i czy zdoła załagodzić podziały między państwami?

Szczerze mówiąc, nie spodziewałabym się spektakularnego pokazu jedności. Jesteśmy teraz w samym środku wielu konfliktów i skomplikowanych zależności pomiędzy państwami, więc trudno liczyć na jakiś wielki koncert jedności. Wiemy, iż niektóre kraje są już zmęczone sytuacją i mają odmienne podejście do Ukrainy.

Warto więc moderować oczekiwania co do tego, iż wszyscy nagle staną ramię w ramię. Na pewno na zdjęciach wszyscy będą uśmiechnięci i wyglądający na zgodnych, ale nie ulega wątpliwości, iż Trump zajmuje zupełnie inne stanowisko wobec konfliktu rosyjsko-ukraińskiego niż większość Europy, która trzyma się względnej jedności.

Oczywiście mamy kraje takie jak Węgry, które odstają, ale generalnie większość zgadza się co do tego, kto jest agresorem, kto ponosi odpowiedzialność i kto powinien ponieść konsekwencje, a także iż Rosja powinna wycofać się z terytoriów okupowanych. Stany Zjednoczone pod rządami Trumpa nie wysyłają jednak takich jasnych sygnałów.

Już na tym podstawowym poziomie widzimy brak porozumienia i jedności. Trump w swoim stylu zrównał Zełenskiego z Putinem, mówiąc, iż obaj są niepoważni — jeden nie powinien rozpoczynać wojny, a drugi nie powinien jej kontynuować. To absurdalne i bagatelizujące podejście, które stawia tych dwóch przywódców na jednej szali.

Podobnie jest w relacjach z Chinami — Trump prowadzi bardzo ostry kurs wobec Pekinu, podczas gdy Europejczycy, którzy mają znaczące relacje handlowe z Chinami, nie chcą iść tą samą drogą. Nie wspominając już o jego groźbach wobec Grenlandii i choćby wobec innych członków Sojuszu.

Moje minimalne oczekiwanie jest takie, żeby przywódcy chociaż na najniższym możliwym poziomie porozumieli się i żeby nie doszło do wielkiej awantury, która mogłaby podważyć sens istnienia NATO. To jest cel minimum.